何方家国 | 改土归流与国家“大一统”行政区划体系的形成

　　2025年3月19日下午，习近平总书记在云南丽江考察时指出，要保护利用好木府这样的重要文化地标，保护传承好中华优秀传统文化，引导各族群众自觉铸牢中华民族共同体意识，不断推进中华民族共同体建设。

　　以木府为代表的土司政区，不仅留下了丽江古城、万卷楼等文化瑰宝，其治理模式在拥护中央、守土安民方面也作出了历史贡献。土司政区的兴衰，折射出历史时期全国行政区划体系迈向一体化的进程。追溯土司政区的渊源，探寻其错综复杂、波澜壮阔的演进历程，不仅能够鲜活展示中华民族共同体的凝聚与形成过程，更彰显了土司政区独特的历史作用与现实意义。

　　夏商周时代，华夏先民便已萌发了管控边地、绥远抚疆的思索，传统的“五服”中就有为边疆民族地区而设的“荒服”。随着生产力提高，中原民族与周边少数民族的交流融合愈发深入，秦朝中央政府开始在民族地区设立名为“道”的政区，两汉则在边疆设立“属国”，也是一类特殊的政区。然而无论是“道”还是“属国”，既没有明确的行政区划层级，也缺少稳定的规模与管理模式，因此，秦汉的民族政区只是土司制度的先声。而秦汉至元代之间的晋、唐、宋等王朝，或因存续时间短暂，或因与少数民族政权并立，都没有在秦汉的基础上发展出专门适用于边疆民族地区治理的政区制度。

　　元代结束了长期分裂局面，实现了空前统一，中华民族共同体的发展开启了新的局面。一方面，元代疆域广袤，囊括了宋、辽、夏、金等政权的旧疆；另一方面，元朝作为少数民族创立的政权，面对边疆民族地区治理问题，展现出开放、包容的风气。由此，元朝采取了与历代中原王朝羁縻政策不同的方式，在西南边陲等地区设立宣慰司，开创了土司制度，展现了“因俗而治”的治理策略。元朝在今天的云南、贵州等地区广泛设有土司政区，既设武职的宣抚使、安抚使，也设文职的府、州、县，其“知府”“知州”由当地民族首领担任，土司的任命、接替需要朝廷正式的诰敕、印章、虎符等信物。

　　土司政区的出现，促使边疆民族地区的行政管理更加适应国家疆域空前的“大一统”格局，反映出各民族间历经千年的经济、文化紧密交流后出现了政区一体化的趋向。边疆民族地区设置土司政区，便代表着当地被明确纳入国家“大一统”疆土之中；民族首领原有的世袭权力，被转化为拥护中央、守土安民的职责。

　　明代以后，土司政区发展得更加成熟和完善。明代统治者不仅继承了元代设置的土司职官，更结合当时的制度体系，创造性地发展出一套严密的土司政区结构体系。

▲明代土司政区的主要结构

（图片来源：作者自绘） 

　　明代土司政区首先保留了大量元代设置的安抚、宣抚等土司职衔，保障了政权平稳过渡，得到了地方土司对新政权的认同与拥护。在继承性发展中，明代对土府、土州及土县的广泛设立远超元代，通过划府分县将土司纳入国家行政区划体系中，如云南镇沅府、贵州石阡府等，都是在明初被升为土府，成为国家行政治理的一环。此外，土司政区结构融合了明代固有的卫所制度，增强了土司政区设置的灵活性，多种形态的管理模式，使中央政府对边疆民族地区的治理模式更加多元也更具弹性。

　　仅雍正年间，被改土归流的土司就达160余家，已经超越明代改土归流的数量总和。其中，以云南省的改土归流成效为例，明代中央政府仅对靠近内地的不法土司进行改土归流，前后不过26家。但至清代，仅鄂尔泰在云南的改土归流就不止这个数字，包括一些设置悠久、向来归顺的土司政区，如云南丽江府的木氏土司，就是此时被解除了土知府职衔，丽江府自此成为与内地无二的流官政区。

　　云南以外，其他省份的改土归流也有序推进。雍正末年，贵州、广西的土司数量大大减少，改流的地区由川贵交界地带延伸至中缅边境；湖南、湖北全数改流，达到了“合境无土司名目”的成效。鄂尔泰的改土归流，被后世誉为“至今百年享其利”。土司的不稳定因素被基本消除，流官治理的府、厅、州、县广泛设立，边疆民族地区的物质交流与人员流动日益密切。幅员广袤的西南地区，终于走过长达数百年的土司政区时代，深刻融入中华民族共同发展的历史轨迹。

　　自明代中央开启改土归流，到清中期全国大范围推行改土归流，历经300余年。中央政府在改土归流时，广泛采取多种手段巩固成效，其在边疆民族地区推进政区一体化的改革决心和治理智慧值得称道，其维护国家统一、反对民族分裂的精神理念历久弥新。

　　中央政府在改土归流时，充分发挥了政区析分的效力，既消解了地方土司势力坐大的风险，又能明确改流后各级政区的权责。以明万历年间播州土司改流为例，明廷平定杨应龙叛乱后，为防止事权不一、旋灭旋叛的情况出现，将播州一分为二：临近四川者并入四川，新设遵义府，置真安州、桐梓县等；临近贵州者则与平越卫合并，升置平越府，置黄平州、余庆县等。由此，两省各派其官，各任其责，不再出现“以邻为壑”的矛盾，避免原本的土司残余势力依凭地势之险兴风作浪。此后，川贵之间在改土归流问题上再未出现较大分歧，可见，在改土归流之际，乘势优化川、贵两省管辖范围与行政职权，符合两省安全需要和治理需求。这种将原土司辖区拆分并加设流官的做法，在清廷大规模推行改土归流时亦多被采用，是经得起检验的行政区划优化经验。

▲播州土司改流后设置的政区

（图片来源：根据谭其骧主编《中国历史地图集》改绘） 

　　改土归流，并不意味着各民族的多彩文化特色与多元发展模式消亡。

　　土司行政作为边疆民族地区融入国家“大一统”治理体系的过渡阶段，留下了缤纷的文化遗产与宝贵的民族认同精神。这些丰厚遗产不仅是中华文明多样性的有力见证，更为当今我国边疆民族地区的治理实践提供了历史借鉴。

　　土司作为中央政府安抚和治理少数民族地区的制度化举措，存续数百年，创造出大量独特的物质与非物质文化遗产，成为中华民族共同体的共有记忆。

　　物质文化遗产方面，例如云南丽江木府土司衙署建筑群，依山而建，融合汉、纳西、藏、白等民族建筑风格，保留了“三坊一照壁”“四合五天井”的传统民居布局，被联合国教科文组织列为世界文化遗产。贵州海龙屯土司城堡、湖南永顺老司城、湖北唐崖土司遗址也作为“土司遗址”被列入世界文化遗产名录，它们共同成为我国古代多民族交流交往交融的典型代表和实体见证。

▲丽江木府——汉纳文化交融的典范

（图片来源：黄滢、马勇主编《中国最美的古城》） 

　　而非物质文化遗产方面，纳西族的东巴文化，其象形文字、宗教仪式与史诗《创世纪》至今仍是我国民族文化的瑰宝。土司时代传承至今的民族手工技艺，如傣族织锦、苗族银饰、壮族铜鼓铸造等，如今更焕发新生，成为一张张亮丽名片。云南大理的“三月街”集市，最初由土司组织，后来演变成为滇西各民族商贸与文化互动的平台。

　　此外，土司时代各民族的音乐、舞蹈、节庆活动多延续至今，彝族火把节、苗族芦笙节、壮族三月三等成为多民族联欢共庆的盛会，体现出我国多民族相互依存、互嵌式发展的格局。

　　总之，改土归流推进了国家行政管理一体化，促进了“大一统”行政区划体系的生成，更加深了多民族对中华文化和共同家园的归属感和认同感。例如，木氏土司自元代起便主动学习汉文化，积极邀请中原学者讲学，其所建的万卷楼，藏书涵盖儒家经典、佛经、地方志等，体现了多元文化的交融，使纳西族在保留东巴信仰的同时，高度认同中华文化。

　　我国边疆民族地区从羁縻管理到土司政区，再到州县政区的一体化历史进程，既体现了我国古代地方行政管理服务于国家统一的孜孜不倦的探索，也充分证明了中华民族共同体的形成并非简单同化，而是多元文化在互动中凝聚共识的过程。这一过程并非一帆风顺，而始终贯穿其中的是维护国家统一、反对民族分裂、加强治理效能的基本宗旨，改土归流为后世留下的重要政治遗产，值得深入阐释并不断发扬。（作者单位：中国人民大学历史学院）