以案释法：补差发放政府补贴，并不意味着不能同时具有两种身份

【基本案情】

原告周某系陕西省安康市汉滨区关庙镇周台村村民。2005年原告父亲被杀害，留下原告与爷爷、奶奶相依为命。2016年6月14日，原告单独列户，根据当时国家、陕西省相关政策，原告应享受低保、贫困户的待遇。原告所在村组于2017年2月21日召开低保民主评议会议，经评议均同意原告享受低保待遇，当日将该低保评议进行公示。2018年1月，经村委会、镇政府、汉滨区民政局逐级审批后，原告开始享受事实无人抚养儿童生活补贴。2020年9月，15岁的原告被招录到安康职业技术学院护理专业学习，学制五年。但因一直未能享受到低保待遇，也未被纳入建档立卡贫困户，原告无法享受学费减免政策，所以原告的爷爷向关庙镇人民政府提出信访。关庙镇人民政府于2020年6月18日出具《关于周某全同志信访事项答复意见书》（关镇信函（2020）13号），载明“按照民政部、教育部、公安部等12部门2019年6月联合印发《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》的要求，事实无人抚养儿童生活补贴不得与最低生活保障金重复享受……”。原告对该答复意见不服，于2020年11月23日提起行政诉讼。

【裁判结果】

安康铁路运输法院一审判决撤销被告汉滨区关庙镇人民政府于2020年6月18日向周某全出具的关镇信函（2020）13号《关于周某全同志信访事项答复意见书》；驳回原告周某的其他诉讼请求。

【案例点评】

根据本案一审法院查明的事实和裁判理由，对本案涉及的问题分析如下：

一、关于信访答复意见的可诉性问题。一般认为，信访答复意见不可诉，但实际并非如此。事实上，如果信访答复意见仅仅只是针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不对当事人的实体权利义务产生实际影响，则该信访答复意见不可诉。但如果行政机关在信访答复意见中对当事人设定了新的权利义务，对当事人的实体权利义务产生了实际影响，则该信访答复意见实质上已成为一个具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。具体到本案，被告关庙镇政府在《关于周某全同志信访事项答复意见书》中，认定“你孙女（指原告周某）已经享受相关政策，按规定不能再纳入低保和贫困户”，该结论并非是对既往的认定结论进行的复查、复核或重申，而是一个全新的行政行为，否定了原告周某享受低保和贫困户政策的资格，因此该信访答复意见可诉。

二、关于相关补贴与特殊身份的问题。本案中，被告关庙镇政府在该信访答复意见中，提出的第一项理由是：“原告周某已经享受事实无人抚养儿童生活补贴，不得与最低生活保障金重复享受”。然而，这个理由是错误的，周某并不意味着不能同时具有“事实无人抚养儿童”和“低保户、贫困户”的身份。具有低保户和贫困户身份的公民，除了能够享受政府发放的最低生活保障金之外，还享受其他的各种政策福利，比如申请减免在校就读期间的学杂费、向人民法院申请减免案件受理费等。根据民政部等十二部门于2019年6月18日联合发布的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62号）第三条第（一）项之规定：“已全额领取事实无人抚养儿童补贴的儿童家庭申请最低生活保障或特困救助供养的，事实无人抚养儿童基本生活补贴不计入家庭收入，在享受低保或特困救助供养待遇之后根据人均救助水平进行重新计算，补差发放。”该条规定的言下之意，就是事实无人抚养儿童家庭可以申请最低生活保障或特困救助供养，只不过事实无人抚养儿童享受的基本生活补贴不计入家庭收入。该《意见》第三条第（三）项还规定：“将义务教育阶段的事实无人抚养儿童列为享受免住宿费的优先对象，对就读高中阶段（含普通高中及中职学校）的事实无人抚养儿童，根据家庭困难情况开展结对帮扶和慈善救助。”由此可见，就读高中阶段的事实无人抚养儿童能否享受结对帮扶和慈善救助，其“家庭困难情况”是关键因素，此规定与“可同时具有双重身份”的判断完全契合。因此，被告关庙镇政府认为原告已经享受了事实无人抚养儿童生活补贴，就不能再被纳入低保和贫困户，属于对相关政策的错误解读，缺乏根据。

需要指出的是，即将于2021年7月1日起施行的《特困人员认定办法》第九条规定，“同时符合特困人员救助供养条件和孤儿、事实无人抚养儿童认定条件的未成年人，选择申请纳入孤儿、事实无人抚养儿童基本生活保障范围的，不再认定为特困人员”，该规定将事实无人抚养儿童和特困人员两种身份做了“择其一”的规定，在实际工作中要注意。

【典型意义】

本案涉及“事实无人抚养儿童生活补贴”与“最低生活保障金”重复享受的问题，具有一定的典型意义。无论是在农村，还是在城市，“事实无人抚养儿童”和“低保户、贫困户”都是引发社会高度关注的特殊群体，国家对他们也安排了专门的生活保障补贴。根据民政部门的规定，对于已经享受最低生活保障金且未达到事实无人抚养儿童基本生活补贴标准的，进行补差发放。该规定并未否定同时具有两种身份。如一审法院判决所述，低保户、贫困户的身份认定自有其程序和规定，且除了享受补贴以外，还有其他法定的政策福利。如果认定不可同时具备两种身份，无形中就剥夺了低保户、贫困户本应享受的政策福利，是极不公平的。

【链接《民法典》】

《中华人民共和国民法典》第一编第二章第二节专门规定了监护的相关问题，充分体现了对被监护人利益的保护。2019年6月，民政部等12部门联合印发了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，首次在国家层面将事实无人抚养儿童纳入保障范围，每月发放基本生活补贴，自2020年1月1日开始实施。截至2020年底，全国已有25.3万名事实无人抚养儿童被纳入保障范围，保障标准参照孤儿，目前平均每人每月1140元。今年6月1日，新修订的未成年人保护法正式施行，这是一部全方位保障未成年人权益的综合性、基础性法律，新增了“网络保护”“政府保护”两专章，条文从72条增加到132条。其中，直接明确“民政部门”职责的有8条15处，重点对民政部门履行国家监护法定职责、开展家庭监护监督指导、受理侵害未成年人权益个案、开展救助保护等提出要求；与民政业务直接相关的有38条40处，重点对社会组织、村（居）委会、儿童福利机构、未成年人救助保护机构等职责进行了规范。作为肩负保护未成年人合法权益的重要部门，各级民政部门应进一步深入学习宣传贯彻未成年人保护法，研究制定指导督促监护人履行监护职责、加强监护评估等具体措施，建立以“家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底”的监护体系，推动构建家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护、司法保护“六位一体”的未成年人保护工作新格局。

广西壮族自治区民政厅
广西南国雄鹰律师事务所
2021年6月9日